전용덕 – 한국경제의 진단과 처방 (2009)

전용덕
* 미제스 연구소 아카데미 학장
* 경제학 박사 (대구대학교 무역학과 명예교수)

주제 : #교육

편집 : 전계운 대표

• 이 글은 원저자인 전용덕 미제스 연구소 아카데미 학장의 허락을 받아 게재하였으며, <한국경제의 진단과 처방>의 제2주제에 해당한다.

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제1장 노동시장 - (1편, 2편, 3편, 4편, 5편, 6편, 7편, 8편, 9편, 10편, 11편, 12편/完)
제3장 저성장 - (1편, 2편, 3편, 4편, 5편, 6편, 7편, 8편, 9편, 10편, 11편, 12편/完)
제4장 저출산 - (1편, 2편, 3편, 4편, 5편, 6편/完)
제5장 부동산 - (1편, 2편, 3편, 4편, 5편, 6편, 7편, 8편, 9편, 10편, 11편, 12편/完)
제6장 대기업과 중소기업의 임금 격차 - (1편, 2편, 3편, 4편/完)
제7장 소득불평등 - (1편, 2편, 3편, 4편, 5편/完)
제8장 기타문제 - (1-1편, 1-2편, 1-3편, 2-1편, 2-2편, 3-1편, 3-2편, 4-1편, 4-2편, 완결편)
[제2장 교육시장 - 1편] 한국 교육시장의 근본적인 문제는 무엇인가?
[제2장 교육시장 - 2편] 한국 교육시장의 문제들 - 공교육의 부실화
[제2장 교육시장 - 3편] 한국 교육시장의 문제들 - 과다한 교육비 지출
[제2장 교육시장 - 4편] 한국 교육시장의 문제들 - 학교  폭력의 심각성
[제2장 교육시장 - 5편] 한국 교육시장의 문제들 - 영어 교육의 실패
[제2장 교육시장 - 6편] 한국 교육시장의 문제들 - 자원의 낭비와 자원 배분의 비효율성 & 기타 문제들
[제2장 교육시장 - 7편] 한국 교육시장의 문제의 원인 - 평등주의
[제2장 교육시장 - 8편] 한국 교육시장의 문제의 원인 - 간섭주의: 대학등록금 규제와 정원제
[제2장 교육시장 - 9편] 한국 교육시장의 문제의 원인 그리고 결론 - 학벌 위주의 사회
[제2장 교육시장 - 10편/完] 한국 교육시장의 문제의 해법
[제2장 교육시장 - 부록 1편] 사립유치원 문제의 핵심 쟁점
[제2장 교육시장 - 부록 2편] 강사법과 등록금 규제

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교육시장의 문제는 너무 많아서 여기에서 그것들을 모두 다루는 것은 부적절하다. 이 절에서는, 소비자 관점에서 몇 가지 중요한 문제만 집중적으로 다루고 나머지는 한 곳에 몰아서 설명 없이 다룰 것이다.

공교육의 부실화

공교육은 공식 교육기관에 의한 교육을, 사교육은 비공식 교육기관에 의한 교육을 지칭한다. 공식 교육기관은 다시 대학교육과 초·중·고교육으로 구분할 수 있다. 결국 공교육의 부실화란 대학교육의 부실화와 초·중·고교육의 부실화를 의미한다. 공교육 부실화의 원인은 다음 절에서 다룰 것이다. 여기에서는 부실화의 정도를 가늠해 보기로 한다.

교육의 경쟁력을 평가하는 일은 쉽지 않다. 경쟁력을 계량화하는 일이 어렵기 때문이다. 그럼에도 불구하고 교원 1인당 학생 수는 경쟁력을 나타내는 지표로는 매우 객관적인 것임에 틀림없다. 교원 1인당 학생 수가 적은 것이 경쟁력이 높다는 것을 의미한다. <표 2-1>은 연도별 학교급별 교원 1인당 학생 수를 보여준다. 한국 대학교의 교원 1인당 학생 수는 2005년 34.5명에서 2012년에 29.4명으로 약 15% 감소했다. 그러므로 2005년에 비해 2012년에 어느 정도의 개선이 있었다. 그러나 OECD 평균과 비교하면 이 수치가 상당히 크다는 것을 알 수 있다. 대학 교원 1인당 학생 수의 OECD 평균은 2005년에 15.8명에서 2012년에 14.4명이다. 2005년에 한국 대학교의 교원 1인당 학생 수는 OECD 평균치보다 약 2.18배가 넘었고 2012년에는 그 값이 약 2.04배였다. 2005년과 비교할 때 2012년에 교원 확보에 개선이 있었지만 OECD 평균과 비교하면 여전히 큰 수치임을 알 수 있다. 이 수치는 평균적으로 한국 대학교의 교육이 부실하다는 점을 아주 잘 보여준다.

<표 2-1>에서 알 수 있는 다른 사실은 다음과 같다. 한국의 학교급별 교원 1인당 학생 수를 비교할 때 대학교에서 그 수가 가장 크다는 점이다. 2012년 현재 교원 1인당 학생 수는 초등학교 18.4명, 중학교 18.1명, 고등학교 15.4명이지만, 대학교는 29.4명이다.¹ 즉 학교급별로 비교할 때 대학교가 다른 교육기관에 비해 교원 확보에 있어서 가장 열악하다는 것을 알 수 있다. 2005년부터 2012년까지 비교해도 큰 차이가 없다. 그리고 한국의 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교 수준에서도 2012년 현재 교원 1인당 학생 수는 OECD 평균보다 모두 많다. 특히 초등학교, 중학교 수준 등에서는 그 격차가 크다.

<표 2-1> 학교급별·연도별 교원 1인당 학생 수

(단위: 명)

구분		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
유치원	한국	20.2	19.6	18.7	17.9	17.5	17.1	16.3	16.0
	OECD 평균	15.3	15.1	14.9	14.4	14.3	14.4	14.4	14.6
초등학교	한국	28.0	26.7	25.6	24.1	22.5	21.1	19.6	18.4
	OECD 평균	16.7	16.2	16.0	16.4	16.0	15.9	15.4	15.3
중학교	한국	20.8	20.8	20.5	20.2	19.9	19.7	18.8	18.1
	OECD 평균	13.7	13.3	13.2	13.7	13.5	13.7	13.3	13.5
고등학교	한국	16.0	15.9	16.2	16.5	16.7	16.5	15.8	15.4
	OECD 평균	13.0	12.6	12.5	13.5	13.5	13.8	13.9	13.8
대학교	한국	34.5	34.0	33.9	32.3	31.4	30.7	30.5	29.4
	OECD 평균	15.8	15.3	15.3	15.8	14.9	15.5	15.6	14.4

자료: 유진성, “교육정책의 주요 이슈 평가와 창의적인 글로벌 인재육성을 위한 정책적 시사점”, 미발표 원고, 2014, 22쪽에서 재인용.
원자료: OECD, Education at a glance, each year.
주: 1. 유치원에서 고등학교까지 교원:
 교장, 교감 등 관리직 교원을 제외한 교사, 보직교사, 기간제교사 포함

1. 고등교육기관의 경우 교원 1인당 학생 수: 한국교육개발원 교육통계서비스
2. 재학생, 전임교원을 기준으로 전문대학과 대학교의 교원 1인당 학생 수의 가중평균 값

등록금 규제로 인한 대학 재정의 압박은 강의에 있어서 전임교원의 비중을 낮게 만들 수밖에 없다. 대학도 비용을 절약하지 않을 수 없기 때문이다. <표 2-2>는 국·공립학교와 사립학교로 구분하여 2014년 현재 4년제 대학교와 전문대학에 있어서 전임교원 강의 담당 비율, 전임교원 1인당 학생수(재학생 기준), 전임교원확보율(재학생기준) 등을 보여주고 있다.

<표 2-2>에서 알 수 있는 것은 전임교원의 강의 담당 비중이 2014년 현재 4년제 대학의 경우에 국립 약 54.2%, 공립 약 40.6%, 사립 약 54.6% 등이다. 전임교원이 전체 개설 강좌의 약 1/2 정도를 담당하고 있다는 것을 알 수 있다. 전문대학의 경우에 2014년 현재 전임교원의 강의 담당 비중이 국립 약 56.5%, 공립 약 39.4%, 사립 약 45.7% 등이다. 이 사실은 전문대학이 4년제 대학보다 국립에서는 약간 우위에 있지만, 공립과 사립은 오히려 열위에 있음을 보여준다.

2014년 현재 전임교원 1인당 학생수(재학생 기준)는 4년제 대학의 경우에 국립 37.36명, 공립 32.13명, 사립 27.56명 등이다. 이 수치는 국립에 비해 사립이 우위에 있음을 보여준다. 그러나 같은 기간 전문대의 전임교원 1인당 학생수는 국립 21.47명, 공립 34.43명, 사립 36.52명으로 국립에 비해 사립이 열위에 있음을 보여준다. 앞의 <표 2-1>에서 다른 나라와 비교하면 한국 대학의 전임교원 확보가 부실함을 알 수 있다.

<표 2-2> 대학별 전임교원과 시간강사의 비중과 수업분담률(2014년)

(단위: %, 명)

구분/대학별	일반대학교(학부)			전문대학교
	국립	공립	사립	국립	공립	사립
전임교원 강의 담당 비율	54.2	40.6	54.6	56.5	39.4	45.7
전임교원 1인당 학생수 (재학생 기준)	37.36	32.13	27.56	21.47	34.43	36.52
전임교원확보율 (재학생기준)	71.7	59.9	74.7	85.3	59.9	57.5

자료: 대학알리미
주: 1. 전임교원=교수+부교수+조교수+전임강사

1. 강의 담당 비율 = (강의 담당 학점/총개설강의학점)x100
2. 전임교원확보율 = (전임교원/교원법정정원(재학생기준))x100

2014년 현재 4년제 대학 전임교원확보율(재학생 기준)은 국립 71.7%, 공립 59.9%, 사립 74.7%이고, 전문대학 전임교원확보율은 국립 85.3%, 공립 59.9%, 사립 57.5% 등이다. 그러나 정부가 임의로 전임교원의 법정정원을 규정하여 이 수치를 산정한 것이기 때문에 적정수준을 비교하는 것은 무리가 있다.

<표 2-3> 2014년 한국 주요 대학의 국제 순위

구분	QS	Times
서울대	31	50
KAIST	51	52
포스텍	86	66
연세대	106	201~225
고려대	116	201~225
성균관대	140	148

자료: 한국교육개발원, 2014 간추린 교육통계, 2014에서 재인용.
포스텍은 설립 당시 출연기관이 공기업이었기 때문에 국공립대학에 가깝다고 보는 것이 옳음자료: 한국교육개발원, 2014 간추린 교육통계, 2014에서 재인용.
QS: http://www.topuniversities.com
Times: http://www.timeshighereducation.co.uk
주: 1. 순위는 QS 기준으로 정렬

대학의 경쟁력이 낮은 점은 대학의 평가 순위에 잘 나타나고 있다. <표 2-3>은 두 대학 평가기관이 평가한 2014년 현재 한국 일부 대학의 국제 순위를 보여준다. 가장 높은 평가를 받은 서울대도 31위 또는 50위이다. 만약 국공립대학을 제외하고 사립대학만을 고려하면 연세대가 106위 또는 201~225위이다. 고려대가 116위 또는 201~225위이다. 성균관대는 140위 또는 148위이다. 한국 사립대학의 국제 경쟁력이 QS 평가로는 연세대가 가장 높아서 106위이고 Times 평가로는 성균관대가 가장 높아서 148위이다. 이렇게 한국 대학의 국제 경쟁력이 낮은 상황이다. 국공립대학에 비해 사립대학의 상황이 더 심각하다.

대학의 경쟁력이 낮은 사실은 다른 자료에서도 확인된다. <표 2-4>는 스위스 소재 국제경영개발원(International Institute of Management Development, IMD)이 발표한 한국 대학교육의 경쟁력 순위다. 대학교육은 조사 대상 60개국 중에서 2014년 현재 53위이다. 이 순위는 2010년 46위, 2011년 39위, 2012년 42위, 2013년 41위였다. 25~34세의 고등교육 이수율은 2014년 현재 조사 대상 60개국 중에서 2위이다. 이 순위는 2010년 이후에 변함이 없다. 즉 25~34세의 고등교육 이수율은 매우 높지만 고등교육의 질적인 측면은 하위권임을 보여주는 것이다.

<표 2-4> 스위스 국제경영개발원이 발표한 경쟁력 순위

	2010	2011	2012	2013	2014
교육제도	31	20	27	27	29
대학교육	46	39	42	41	53
고등학교이수율	2	2	2	2	2

자료: IMD, The World Competitiveness Yearbook, 2014.
주: 조사 대상 60개국 중에서의 순위를 나타냄.

요약하면, 한국의 공식 교육기관들은 부실하다. 공교육의 부실은 모든 학교급에 해당된다. 예외가 없다는 것이다. 교원 1인당 학생 수라는 점에서, 최근 몇 년간 어느 정도의 개선은 있었지만 그것은 대부분이 학생 수의 감소에 의한 것이다. 즉 그런 개선은 진정한 의미의 개선이 아니라는 것이다.

공교육이 부실하다고 말할 때 ‘부실’이란 초·중·고 수준의 공식 교육기관이 소비자의 욕구를 잘 만족시키지 못한다는 것을 의미하는 경우도 있다. 이 때 소비자의 욕구란 좁은 대학 관문을 통과하기에 충분한 교육 서비스를 제공해주는 것을 말한다. 초·중·고 수준의 공식 교육기관이 소비자의 욕구를 잘 만족시키지 못하는 이유는 무엇인가? 먼저 최종 교육이라 할 수 있는 대학 교육이 수요에 비해 공급이 매우 부족하다는 것이다. 이런 초과수요 상태에서 소비자들은 대학 관문을 통과하기 위해서 많은 비용을 지불하면서 입시를 위한 교육 서비스를 받고자 한다.

그러나 초·중·고 수준의 공식 교육기관은 구조적으로 그런 서비스를 제공하기가 쉽지 않다. 학교들이 평준화되면서 한 학급 내에서도 학생들의 수학능력은 큰 차이가 있기 때문에 학생 수준에 잘 맞는 ‘맞춤형’ 교육 서비스를 제공하는 것은 ‘구조적으로’ 어렵기 때문이다. <표 2-5>에서 보듯이 학교수업 보충, 선행학습, 진학준비 등에 대한 요구가 사교육 수강의 목적임을 보여준다. 게다가 초·중·고 수준의 학교들도 가격이 규제되어 있기 때문에 학교들이 교육 공급자들인 교사들에게 충분한 경제적 유인을 줄 수 있는 재정적인 여력이 없다. 사설학원, 과외, 학습지 등과 같은 교육서비스는 공식 교육기관의 그런 구조적 문제점을 파고든다. 그 결과 사교육이 발달한다.

<표 2-5> 일반교과와 논술 관련 사교육 수강목적

(단위: %)

연도	진학준비	불안심리	선행학습	학교수업 보충	보육	기타
2012	25.1	18.9	42.5	73.0	4.4	5.1
2013	23.6	17.7	41.2	72.4	3.8	4.7

자료: 통계청, “2013년 사교육비조사 결과”, 2014. 2.
주: 연도별 전체 합계가 100%가 넘는 것은 복수 응답한 때문임.

사교육은 공교육의 대체제로서 나왔고 공교육이 제공하지 못하는 교육 서비스를 제공하기 때문에 확대될 뿐만 아니라 평균적으로 공교육보다 높은 가격일 수밖에 없다. 다시 말하면, 공교육의 부실이 사교육을 초래한 것이지 사교육이 공교육을 초래한 것이 아니라는 것이다.² 그리고 공교육의 부실은, 여러 가지 원인이 있겠지만, 한 가지만 고른다면 가격규제일 것이다. 이 점은 다음 절에서 자세히 다룰 것이다.

<표 2-5>는 비공식 교육기관에 의한 교육, 즉 사교육의 수강 목적을 보여주고 있다. 2013년 현재 학교수업 보충이 72.4%, 선행학습 41.2%, 진학준비 23.6%로 나타나고 있다. 이 수치는 공식 교육기관인 학교가 공부에서 중요한 예습(즉 선행학습)과 복습(즉 학교수업보충)을 제대로 제공하지 않는다는 것을 보여준다. 게다가, 상당수 학생은 학교가 충분한 정도의 진학을 위한 준비를 제공하지 않는다고 생각하고 있는 것이다. <표 2-5>는 공식 교육기관의 교육이 학생과 학부모 입장에서 충분하지 못함을 보여주는 자료이다.

<표 2-6>은 연도별 사교육 참여율을 보여준다. 2007년 현재 그 비율은 77.0%이고, 이후 지속적으로 감소하여 2016년 현재 그 비율은 67.8%이다. 표는 사교육 참여율이 통계치가 존재하는 2007년부터 지속적으로 하락하고 있음을 보여준다. 이런 하락은 초등학교와 중학교 수준에서 두드러진다. 그 비율이 학교급별로는 초등학교, 증학교, 고등학교 순서로 낮아지고 있다. 이것은 나이가 들면서 자율학습을 하는 학생이 늘어나기 때문일 것이다. 그럼에도 불구하고 2016년 현재 전체 초중고 학생의 약 68%가 사교육에 참여하고 있음을 알 수 있다.

<표 2-6> 연도별 사교육 참여율

(단위: %)

	초등학교	중학교	고등학교	합계
2007	88.8	74.6	55.0	77.0
2010	86.8	72.2	52.8	73.6
2015	80.7	69.4	50.2	68.8
2016	80.0	63.8	52.4	67.8

자료: 김낙년 외 편, 『한국의 장기통계I』, p. 270에서 재인용. 원자료: 통계청, 『초중고사교육비조사』, 각년도.
주: 사교육 참여율은 연도별 각급 학교 재학생중 사교육에 참여하는 학생의 비율이다.

그러나 사교육 참여율 통계는 몇 가지 문제가 있다.

첫째, 검정고시 합격자는 통계에 포함되지 않았다는 점이다. 2015년 무렵 매년 중졸검정고시합격자 약 1만 명, 고졸검정고시합격자 약 3~4만 명, 합계 약 4~5만 명의 합격자는 조사 대상에서 빠졌다. 그러나 이들은 사실 100% 사교육에 의존하여 각종 시험을 준비하고 있다고 보아야 한다.

둘째, 방과후 학교, EBS 교재비, 어학연수비, 진로진학 상담 등도 사교육비에 포함되지 않았다. 2017년 현재 사교육비는 18조6,223억 원이지만 방과후 학교, EBS 교재비, 어학연수비, 진로진학 상담 등의 비용은 1조6,905억 원이다. 방과후 학교 등에 지불하는 비용은 통계청이 집계한 사교육비의 약 9.1%이다.

셋째, EBS는 교재비만 학부모가 부담하는 비용으로 계산하였지만 EBS 운영 비용의 일부는 학부모 부담의 사교육비로 간주하는 것이 옳다.

넷째, 사교육을 할 때 학부모가 학생을 데려가고 데려올 때 지불하는 자동차의 기름 값, 자동차의 감가상각비와 각종 비용, 학부모의 인건비 등은 통계청이 작성한 사교육비 지출에 포함되지 않았다.

마지막으로, 앞에서 지적한 문제로 인하여 사교육 참여율 통계는 실제보다는 어느 정도 낮게 측정되었을 가능성이 크다. 다만 우리는 그 정도를 알 수 없을 뿐이다.

통계청의 ‘2012년 사회조사 결과(가족, 보건, 안전, 환경)’에 의하면 자녀 유학을 원하는 이유에 대해, ‘한국의 학교교육제도가 싫어서’, ‘국제적 안목을 지닌 인재로 키우기 위해’, ‘자녀의 능력과 재능에 적합한 교육을 시키기 위해’, ‘사교육비가 너무 많이 들어서’ 등을 꼽고 있다. 이것은 한국의 공식 학교교육이 수요자들의 요구를 만족시키지 못함을 보여주는 간접적인 증거라고 볼 수 있다.

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