전용덕 – 한국경제의 진단과 처방 (2009)

전용덕
* 미제스 연구소 아카데미 학장
* 경제학 박사 (대구대학교 무역학과 명예교수)

• 이 글은 원저자인 전용덕 미제스 연구소 아카데미 학장의 허락을 받아 게재하였으며, <한국경제의 진단과 처방>의 제2주제에 해당한다.

한국 교육의 지향점은 평등주의이다. 평등주의가 실현된 정책들을 나열해 본다. 국공립학교의 설립과 운영(초·중·고·대), 교과 과정에 대한 통제(초·중·고·대), 교사 순환근무제(초·중·고), 무상교육(초·중, 초등의 경우에 무상급식과 무상교재 포함. 고등은 2019년부터 예정), 저소득층 학비 지원(고·대), 학생 강제 배정(중·고), 3불 정책(대), 입학시 특정 계층에게 각종 특혜와 지원 정책(초·중·고·대), 학비 통제(고·대), 사립학교 지배구조에 대한 통제(초·중·고·대) 등이다. 상기 정책들 중에서 일부는 국공립 학교들 뿐 아니라 사립학교들에도 해당되고 일부는 국공립학교들에만 해당된다. 그리고 여기에서 3불 정책이란 대학이 ‘고교등급제’, ‘기여입학’, ‘본고사‘ 등을 실시하는 것을 교육 당국이 금지하는 것을 말한다. 최근에는 고교평준화 정책을 근간으로 하면서 수월성 정책에 의거하여 자율형 사립고 등이 도입되었지만 교육 정책의 중심이 평등주의를 지향하고 있는 것은 부인할 수 없다.

직관적으로 볼 때, 시간이 흐르면서 한국 교육계에서 평등주의는 확대되어 왔다는 것이 진실일 것이다. 2010년 자율형 사립고의 설립 허용과 같은 반평등주의 또는 리버테리어니즘이 없었던 것은 아니지만 말이다. 예를 들어, 과거에는 초등학교의 경우에도 학교 운영비의 대부분을 학생과 학부모가 부담했다. 현재 초등학교는 완전 무료에서 급식비용과 교재비용까지 정부가 지원하고 있다. 즉 초등학교는 학부모 수준에서는 학교비용을 마이너스로 부담하고 있는 것이다. 중학교는 2010~2013년에 학교 운영비가 전액 무료가 되었다. 고등학교도 일반고의 경우에 정부의 지원이 점차 증가하고 있다. 문재인 대통령은 대선 공약에서 2020년까지 고등학교 교육을 전부 무료로 하겠다고 했다. 유은혜 교육부장관은 2018년 10월 장관직에 취임하면서 2019년에 고등학교 교육을 무료로 하겠다고 강조했다. 대학교도 국가장학금의 규모가 증가하고 있을 뿐 아니라 대학교에 대한 지원이 대폭 증가하여 대학교 운영비 또는 생산비의 작은 부분만 교육 수요자가 부담하고 있다.

평등주의 이념이 가장 넓게 그리고 잘 구현된 정책이 ‘고교평준화’ 정책이다.¹ 고교평준화 정책은 1974년에 서울과 부산에서 처음 실시되었다. 이후 평준화 정책 실시 지역이 전체적으로는 증가해왔다. 비록 일부 지역에서는 평준화 정책을 해제하거나 재적용하는 등의 변천을 겪지만 말이다. 그리고 최근에는 자율형 사립고 등의 도입으로 평준화 정책에도 부분적이지만 변화가 도입되고 있다.

프랑스, 독일 등과 같은 나라는 우리나라보다 더 많은 평등 지향적 교육 정책을 실시하고 있다. 우리나라를 포함한 많은 나라의 교육 부문에 유독 평등주의적 정책이 많은 것은 무엇 때문일까? Goldwin(1977)은 공공재 이론이 그렇게 인기가 있는 한 가지 이유를 설명했는데 그런 설명을 교육 부문에 응용해 볼 수 있다. 일부 경제학자와 다수 정치가들은 소득의 평등적 분배를 이상향으로 주장한다. 그들은 교육을 포함한 몇 가지 주요 재화 또는 서비스를 국가가 제공함으로써 평등적 소득 분배라는 이상을 달성할 수 있다고 주장한다. 즉 교육을 공공재로 제공하는 정책이 소득 분배를 평등하게 만드는데 기여할 수 있다는 것이다.

Goldwin(1977)의 설명을 교육에 응용하면 교육이 공공재가 된 것은 평등한 소득 분배를 실현하기 위한 훌륭한 수단이기 때문이라는 것이다. 여기에 정치가들과 관료들은 교육과 직접적인 관련이 없는 것, 예를 들어, 급식을 무상으로 하는 방법 등으로 교육에 평등주의 정책을 확대해왔다. 이것이 의미하는 바는 과거에는 교육과 직접적인 관련이 있는 정책에서 평등주의를 지향했으나 최근에는 그 범위가 넓어지면서 교육과 직접적인 관련이 없는 정책에서도 평등주의를 지향하고 있다는 점이다.

교육 부문에 있어서 평등주의는 어떤 결과를 초래해 왔는가?

첫째, 평등주의는 자유와 권리를 침해한다. 평등주의가 극단화된 형태가 고교평준화 정책이다. 학군 중심에 의한 학생의 강제 배정은 학교로부터는 학생선발권을 박탈하는 것이고 학생으로부터는 학교선택권을 빼앗는 것이다.² 학생선발권과 학교선택권의 박탈은 학교와 학생의 자유와 권리를 침해하는 것이다. 그리고 자유와 권리를 침해하는 것은 우리 사회의 기본 원리이자 이념인 자유민주주의를 부정하는 것이다. 자유와 권리를 침해당한 개인이나 학교는 어떤 방법으로든지 그런 침해를 회피하고자 한다. ‘위장전입’과 같은 것이 주어진 여건에서 침해된 자유와 권리를 회복하고자 하는 시도의 일종이다. 특목고와 같이 학교 선택이 가능한 경우에 입학 경쟁률이 높아지는 것은 두 가지 선택권이 통제되고 있기 때문이다. 해외유학 등도 이런 관점에서 해석할 수 있다.

둘째, 사회주의 또는 공산주의의 다른 이름인 평등주의는 효율성 측면에서 문제를 일으킨다. 사회주의 또는 공산주의는 경쟁을 억제함으로써 학력의 하향평준화라는 부작용 또는 폐해를 초래할 것임을 예측할 수 있다. 여기에서 하향평준화는 평균이 낮아지고 학생들 간 또는 학교들 간의 학력 격차가 커지는 것을 의미한다. 비유하면 평등주의를 지향한 사회주의 국가에서 국민소득 평균이 낮아지고 국민들 간 소득 격차가 커지게 되는 것처럼 교육에서도 유사한 결과가 나타날 것이라는 점을 예상할 수 있다는 것이다. 학교선택과 학생선택을 허용하면 개인들 간의 경쟁과 학교들 간의 경쟁이 암묵적 차원에서 명시적 차원으로 바뀌게 된다. 그리고 경쟁의 차원을 전환함으로써 교육 성과를 높일 수 있다. 언제나 그렇게 되는 것은 아니지만 말이다. 한 마디로, 평등주의가 경쟁을 억제함으로써 학력을 하향평준화하게 할 뿐 아니라 학력 격차도 커지게 만든다. ³

셋째, 평등주의는 ‘공교육 붕괴’라는 말이 나올 정도로 공교육을 황폐화시키고 있다. 배호순(2011)은 교실 붕괴 또는 공교육 붕괴를 다음과 같이 지적하고 있다. “평준화학교에는 신뢰하고 존경할 만한 교사들이 많지 않다고 믿는 학생들이 적지 않다는 점, 교과별 수업에서는 중간 수준의 학생을 대상으로 하기 때문에 우수한 학생이나 평균 이하의 학생들은 아예 관심의 대상이 아니라고 믿고 있으며, 과반수의 학생들이 학원수강으로 부족한 잠을 보충하거나 열심히 청강하지 않는 학생으로 분류되고 있는 점 등을 교실붕괴의 직접적인 근거로 제시하고 있다.”⁴ 그러나 공교육이 붕괴하더라도 현실에서 학부모와 학생은 공교육을 완전히 외면 또는 포기할 수는 없다. 공교육에서 제공하는 학점을 포함한 졸업장이 상급 학교 진학에 필수적이기 때문이다. 공교육을 포기하고 검정고시 등의 방법으로 상급 학교에 진학하는 경우는 있지만 극히 예외적인 것이다. 공교육을 완전히 포기할 수는 없지만 사교육이 자신의 목적을 달성하는 데 효율적인 수단임을 아주 잘 알고 있는 학부모와 학생은 주어진 여건 하에서 최적화를 하지 않을 수 없다.

넷째, 앞에서 지적한 학력의 하향평준화라는 부작용 또는 폐해는 과외와 같은 ‘공식 학교교육의 대체재 또는 보완재’를 구매하도록 강요한다. 과외, 사설학원 등과 같은 비공식 교육은 지식의 전수라는 점에 국한한다면 공식 교육보다는 효율적이다. 적어도 평균적으로 그렇다는 것이다. 예를 들어, 울산의 경우에 평준화 지역으로 전환한 2000년에 사설 학원의 수가 299개에서, 2002년 383개, 2004년 608개, 2008년 1057개로 증가했다.⁵ 이 자료는 평준화 지역이 되면서 학부모들이 공식 학교교육에 만족할 수 없기 때문에 비공식 교육에 대한 수요가 증가한다는 점을 보여주는 증거가 될 수 있다. 또 다른 증거로는 특수목적 고등학교(이하 ‘특목고’고 지칭)에 진학한 이후에는 사교육에 대한 수요가 크게 줄어든다는 점을 들 수 있다.⁶ 그러므로 공식 교육을 통해 충분한 경쟁력을 갖출 수 없다고 생각하는 학생들은 과외, 사설학원, 학습지 등과 같은 비공식 교육을 찾게 된다. 그 결과 비공식 교육 시장은 비정상적으로 커져있을 뿐 아니라 커져 왔던 것이 사실이다.⁷ 그리고 이것은 사교육비의 증가로 이어져왔다.

다섯째, 교육의 평등주의는 조기 유학을 포함한 해외 유학과 교육 이민을 비정상적으로 증가하게 만들고 있다. 평등주의는 우수한 학교의 설립을 억제하기 때문에 우수한 학교가 제공하는 교육 서비스를 받고자 하는 학생과 학부모를 우수한 학교가 있는 외국으로 내몰게 된다. 소득이 높아지면 품질이 좋은 교육 서비스를 받고자 하는 욕구는 더 커지게 된다. 우리나라의 해외 유학생은 대학생의 경우만 거의 10만 명에 이르고 있다. 이 수치는 어학연수 목적이나 대학원 진학을 위하여 유학하는 경우를 제외한 것이다. 현재 교육 이민의 수를 알 수 있는 방법은 없지만 그 수가 적지 않을 것으로 여겨진다.

여섯째, 평등주의는 학생을 획일적으로 다룸으로써 여러 가지 부작용을 초래한다. 사실은 학교교육을 포함한 모든 종류의 교육은 개인적인 것이고, 그 개인은 모두 다양하기 때문에 교육은 다양성을 전제해야 한다. 그러나 평등주의는 학생의 실력이나 요구를 모두 획일적으로 취급함으로써 다양성을 무시한다. 예를 들어, 초·중·고에서 학생의 학교선택권과 학교의 학생선발권을 없앤 것은 사람들의 요구의 다양성을 무시하고 학생들을 동등하고 평등하게 다루고자 함이다. 이러한 평등주의는 ‘위장전입’과 같은 범법자를 만들어내고 있을 뿐 아니라 그런 전입으로 학교 주변의 집값이나 부동산 가격의 비정상적인 상승을 초래하고 있다.

일곱째, 평등주의는 역차별을 가져올 수 있다. 본고사 금지와 고교등급제 금지는 대입 제도에서 평등주의를 실현하는 정책이다. 이 경우에 고등학교 간의 실력 차이를 인정하지 않으면 우수한 고등학교의 학생이 역차별을 받게 된다. 이 점은 본고사에 대해서도 적용할 수 있다. 본고사를 통해 자신의 실력을 입증할 수 있는 학생이 변별력 없는 수능 성적 때문에 자신보다 실력이 열위인 학생이 입시에서 거의 비슷한 대우와 평가를 받는다면 분명 우수한 학생을 역차별하는 것이다. 이 문제에 대처하기 위하여 학부모들과 학생들은 거주지를 옮기는 경우를 볼 수 있다. 이것은 물론 불필요한 자원의 낭비이다.

여덟째, 평등주의는 교사나 교수에게도 적용되어 왔다. 교사나 교수의 연공서열제가 평등주의의 주요한 예이다. 연공서열제 하에서 교사나 교수는 학생을 잘 가르치고 규율할 인센티브가 약하다. 성과급제에 비하면 평균적으로 그렇다는 것이다. 교수의 경우에는 연구에 대한 인센티브도 약할 수밖에 없다. 이러한 이유로 학교 교실은 붕괴하고 교육산업은 잘 발달하지 못하고 있다. 물론 학교 교실 붕괴의 모든 책임이 교사에게만 있는 것은 아니다. 그러나 비록 부분적이지만 교실 붕괴의 책임은 교사에게 있고 교사를 미온적으로 만드는 것은 교사나 교수에 대한 평등주의 때문이다. 그리고 교사의 순환근무제도 교사의 책임의식을 약화시키는 평등주의적 정책이다.

아홉째, 평등주의는 많은 경우에 소득재분배를 초래한다. 예를 들어 성과의 차이가 있음에도 연공서열제에 따라 연봉을 지불하는 경우에 성과가 높은 사람에게서 성과가 낮은 사람에게로 소득이 재분배된다. 소득이 일정하여 동일한 액수의 세금을 내는 두 사람이 있다고 가정하자. 무상급식과 같은 평등주의 정책은 학생이 없는 부모에게서 학생이 있는 부모에게로 무상급식비만큼 소득이 재분배되고 있는 것이다. 그러나 평등주의가 언제나 소득재분배를 초래하는 것은 아니다. 정책에 따라 그 결과가 다른 만큼 세밀한 검토가 필요하다.

열째, 평등주의의 부작용이 누적되면서 교육 당국은 새로운 규제를 추가하는 방법으로 문제를 해결하고자 함으로써 비효율을 누적시키고 있다. 예를 들어, 평등주의로 인한 공교육의 부실을 EBS의 설립과 강화, 공식 학교교육의 강화 등의 방법으로 해결하고자 하는 것을 볼 수 있다. 그러나 이런 방법은 투입 비용에 비하면 그 효과가 작을 것이다. 그리고 공식 학교교육을 강화한다면서 EBS와 같은 비공식 교육을 강화하는 것은 상호 모순적이다. 교육에 만연한 평등주의는 다른 부작용도 또한 초래한다. 예를 들어, 대학 차원에서의 평등주의는 대학 입시 위주의 교육과 대학 진학자의 급증과 그로 인한 대졸 실업자의 양산 등과 같은 문제점도 초래하고 있다. 물론 규제의 누적은 평등주의에만 나타나는 현상은 아니다.

열한째, 평등주의는 인성교육에도 실패하고 있는 것처럼 보인다. 평등주의에 의해 강제 배정된 일부 학생은 도저히 학교교육에 흥미를 느낄 수 없다. 학교교육의 수준이 너무 높아서 따라갈 수 없는 일부 학생들은 폭력적이 되고 다른 학생을 괴롭히게 된다. 인성교육이 실패하게 되는 것이다. 만약 교육 수준이 유사한 학생을 모아두게 되더라도 폭력적이 되는 학생이 있을 수 있지만 지금처럼 많지는 않을 것으로 짐작할 수 있다.

열두째, 평등주의로 교실이 붕괴하면 수업에 흥미를 느끼지 못하는 학생이 발생하고 그들은 폭력적이 되거나 학교 밖으로 나가게 된다. 즉 평등주의로 학생들의 일부는 학교 밖 청소년이 되는 것이다. 그리고 그들은 성매매, 각종 범죄 등에 연루될 가능성이 커진다.

요약하면, 인간은 모두 개별적이고 다양한데 평등주의는 인간의 그런 본질과 정면으로 배치된다. 교육에서의 평등주의는 다른 부문에서의 평등주의와 비교하여 더 나쁜 것이다. 교육에 깊이 뿌리 내린 평등주의를 혁파는 하는 것이 철학적 관점에서 가장 시급한 대책이다. 그리고 평등주의를 혁파한 자리에는 리버테리어니즘이 들어가도록 해야 한다.

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